La Belgique peut-elle décider seule de taxer le kérosène des avions ?

Ces dernières semaines, l’idée de taxer davantage l’aviation en Belgique a été évoquée par plusieurs jeunes sur les antennes de la RTBF. C’est le cas de Robin, étudiant en secondaire, lors d’un QR spécial “Un Ticket pour l’Europe” du 1er mai 2024 ou plus récemment de Charlize, 17 ans, l’une des 109 jeunes qui a interrogé six personnalités politiques sur la “Une” le 15 mai dernier.

Ce soir-là, l’adolescente se demande pourquoi le kérosène des avions échappe-t-il toujours à toute taxation contrairement à l’électricité des trains. Une mesure défendue par plusieurs partis, notamment écologistes, pour faire payer les plus gros émetteurs de CO2 afin de financer la transition écologique.

Face à Charlize, la députée fédérale Sarah Schlitz (Ecolo) répond que “cette décision de la taxation du kérosène […] [doit] malheureusement se prendre au niveau européen.”

Cette situation est-elle uniquement du ressort de l’Union européenne (UE) comme l’indique Sarah Schlitz ou la Belgique a-t-elle une marge de manœuvre ?

Parce qu’elle est signée par 193 pays, la Convention de Chicago est quasiment impossible à amender car l’unanimité des parties est nécessaire. En revanche, des accords bilatéraux réglementant aussi cette question existent et sont plus facilement modifiables.

Dans ces accords signés entre deux États, l’exonération de taxation du carburant n’est pas seulement limitée au carburant “en transit”, comme dans la Convention de Chicago, mais aussi au carburant “embarqué”.

Ces accords bilatéraux se ressemblent beaucoup par leurs contenus. Pour la plupart, ils sont calqués sur un accord de 1946 entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, appelé l’accord “Bermudes I”. Comme l’explique encore Thomas Leclerc dans sa thèse, “une exonération complète du carburant d’aviation n’a néanmoins pas tardé à apparaître au sein des [accords aériens] reprenant comme modèle cet accord “Bermudes I”. En ce sens, l’accord “Bermudes II”, signé plus de trente ans après entre les deux mêmes États souverains, consolide la règle, d’un régime d’exonération identique appliqué au carburant ‘en transit’ et ’embarqué'”.

Selon Vincent Correia, professeur de droit aérien à l’Université de McGill de Montréal, il y aurait aujourd’hui entre 3000 et 4000 accords bilatéraux au niveau international où cette exonération du kérosène est élargie au carburant “embarqué”.

Celui qui est aussi le codirecteur de l’Institut de droit aérien et spatial explique : “On peut toujours modifier un accord bilatéral. Il faut que le partenaire soit d’accord. Dans ce cas-là, si la Belgique, par exemple, souhaitait imposer une taxe sur le kérosène, il faudrait qu’elle modifie les accords bilatéraux qu’elle a avec tous ses partenaires.”

Par exemple, la Belgique pourrait demander de modifier l’accord bilatéral qui la lie avec le Chili – pays qui n’a pas signé d’accord avec l’UE. Mais le ferait-elle ? Probablement pas. Et ce pour plusieurs raisons.

Vincent Correia avance d’abord que cette démarche pourrait “causer des problèmes de concurrence parce que les compagnies aériennes pourraient éviter l’État – ou le groupement d’États si c’est l’Union européenne – qui impose une taxation sur le kérosène”.

En d’autres termes, les compagnies qui le peuvent pourraient décider de recharger leur carburant dans un pays frontalier à l’Union européenne afin de pas payer la taxe. Parfois en contournant certains pays, quitte à faire plus de kilomètres. Et donc émettre de plus importantes quantités de CO2.

La mise en place de cette taxe, initialement créée pour contrecarrer les émissions de CO2, pourrait entraîner une augmentation des émissions de CO2.

L’intégration de la Belgique – et de tous les États membres – au sein de l’Union européenne (UE) vient compliquer cette mécanique.

Prenons l’exemple de l’accord signé en 1958 entre la Belgique et le Maroc. Cet accord a été remplacé par un nouvel accord plurilatéral entre l’UE et le Maroc signé en 2006.

Désormais, lit-on dans cet accord, tous les accords bilatéraux signés entre le Maroc et un État membre de l’UE “sont appliqués à titre provisoire”. Quelles sont les conséquences pour l’accord de 1958 Belgique-Maroc ? “Techniquement, cela signifie que l’accord UE-Maroc, dans cet exemple remplace les accords bilatéraux existants pour les relations entre chaque État de l’UE et le Maroc, même s’ils restent en vigueur pour des raisons techniques vis-à-vis des tiers”, répond Vincent Correia.

Le Maroc n’est pas le seul pays avec lequel l’UE a signé un accord où figure l’exonération fiscale du carburant d’aviation. Dans la liste déclinée par Vincent Correia, figurent aussi les États-Unis, le Canada, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, la Suisse, les pays de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), les États des Balkans ou encore le Qatar.

Ces accords entre l’UE et cette liste de pays laissent-ils une marge de manœuvre à la Belgique ?

Rien n’est moins sûr, répond Thomas Leclerc dans sa thèse. Cette exonération fiscale est obligatoire pour les “produits énergétiques fournis en vue d’une utilisation comme carburants”, ce qui “ne laisse aucun choix aux législateurs nationaux, ces derniers ne pouvant que constater et appliquer l’exonération prévue par [le] droit de l’Union”. Dans ce cas, impossible pour la Belgique ou d’autres États membres de l’UE de décider d’imposer quelconque taxe sur le kérosène à l’encontre des compagnies voyageant depuis ou vers des pays qui ont signé un accord avec l’UE.

L’UE n’étant pas signataire de la Convention de Chicago (seuls les États membres le sont) elle pourrait cependant décider d’imposer une taxation sur le kérosène “embarqué” et “en transit”.

C’est d’ailleurs un sujet qui est sur la table des législateurs européens depuis des années. La Commission européenne voudrait modifier sa directive (la “Energy taxation directive”, ou “ETD”) afin de permettre la taxation des vols intra-européens. Mais pour l’instant, le texte fait l’objet de nombreux blocages. Un statu quo que l’on doit notamment au “rôle historique de l’aviation dans l’industrie européenne, qui a rendu ce secteur intouchable”, pointe Roman Mauroschat, spécialiste de l’aviation pour l’ONG Transport & Environment (T&E), cité par le média Vert.

Le 18 avril dernier, le principal législateur chargé du texte, Johan van Overtveldt (ECR), a refusé de soumettre un rapport pour examen par la commission des affaires économiques du Parlement, lit-on dans Euractiv qui le cite : “Il est clair qu’après toutes ces années de négociations, il n’y a toujours pas de majorité claire en faveur des compromis”.

La révision de ce texte est reportée au lendemain des élections européennes du 9 juin prochain.

Cette ONG a pourtant calculé le manque à gagner pour l’UE de ne pas imposer de taxe sur le kérosène des vols intra-européens.

Suivant la proposition de la Commission de taxer le kérosène à hauteur de 0,38€ par litre, l’ONG a calculé, dans un rapport publié en juillet 2023, que “les gouvernements européens ont perdu 34,2 milliards d’euros de revenus l’année dernière en raison des niveaux de taxation très bas dans le secteur de l’aviation. Ces 34,2 milliards d’euros pourraient financer 1400 km d’infrastructures ferroviaires à grande vitesse, soit l’équivalent de la distance entre Hambourg et Rome.”

Rien que pour la Belgique, cela représenterait un gain de 700 millions d’euros par an.

Rien n’empêche notre pays, tout comme les autres pays signataires de la convention de Chicago, de taxer ses vols intérieurs. Ce que font déjà certains pays, comme les Etats-Unis, le Japon, le Brésil ou la Suisse.

En 2022, la Belgique avait déjà introduit une “ taxe sur l’embarquement dans un aéronef ”, allant d’une taxe 2 à 10 euros selon la destination du vol.

Selon la porte-parole de Sarah Schlitz, “la Belgique s’est déjà exprimée en faveur d’une taxe aux côtés des Pays-Bas, du Luxembourg, de la France et de la Suède. L’alternative la plus crédible en l’absence d’une directive européenne serait de créer une “alliance volontaire” d’États membres qui représenterait une aire géographique suffisamment étendue que pour contrer les éventuels “effets de bord” d’une telle mesure.”

En résumé, la taxation du carburant des avions ne peut se résumer à l’exonération du carburant “en transit” figurant dans la Convention de Chicago, un accord multilatéral difficilement modifiable. Le carburant “embarqué” est exempté dans des accords bilatéraux, lesquels peuvent être amendés si les deux parties sont d’accord.

Contrairement à ce que dit Sarah Schlitz, la Belgique a une marge de manœuvre pour taxer le kérosène des avions sur ses vols intérieurs et en initiant la modification de certains accords bilatéraux. Cependant, elle ne peut pas le faire avec les pays qui ont signé un accord avec l’Union européenne (UE), confirmant le rôle prépondérant des Vingt-Sept dans la décision de taxer le kérosène des avions sur notre continent, comme l’affirme la députée fédérale.

Nous estimons que l’affirmation de Sarah Schlitz est plutôt vraie.